Yasama organını oluşturan meclis ya da meclislerin, anayasa veya anayasal kurallarla belirlenmiş olan işlevlerini yerine getirmek için yürütmenin katılımı olmaksızın, özerk iradeyle koydukları kurallara içtüzük denir.[i] Bir başka deyişle, yasama organı anayasal yetki ve görevlerini kendi belirlediği, içtüzük adı altındaki kurallara göre gerçekleştirir. İçtüzük kurallarının yapılma yöntemine ilişkin özelliği hükümet sistemlerinden bağımsız şekilde, yasama organının temsil, karar ve denetim olarak ortaya çıkan anayasal işlevlerini gerçekleştirebilmesini güvence altına alır. Yasama organının, yetkilerini kullanırken uyacağı kuralları yürütme organının katılımı olmaksızın sadece kendi iradesiyle belirlemesi içtüzük kurallarının yöntemsel bağımsızlığını ortaya koymaktadır.[ii] Bu özellik yasama organının işlevlerini yürütmeye karşı ve ondan bağımsız şekilde gerçekleştirilmesini güvence altına almaktadır. Bu çerçevede içtüzük kuralları, bir yandan yasama organının yürütme organına karşı bağımsızlığını diğer yandan da yasama organı çatısı altında demokrasiyi koruyan kurallar olduğundan sessiz anayasadır.[iii] Böylece içtüzük kuralları yasama ve yürütme organı arasında işlevsel kuvvetler ayrılığını tesis ederken yasama çalışmalarının katılımcı, etkin ve şeffaf yapılmasını sağlayarak önce yasama organını ve sonuç olarak da demokrasiyi güçlendirir.[iv] Bu politika notunda farklı hükümet sistemleri uygulanan demokratik devletlerde yasamanın işleyiş ve işlevlerini düzenleyen kurallara değinilerek bu konuda Türkiye’deki sorunlu uygulamalar belirtilip çözüm önerileri sunulmaktadır.

Yasama işlevi ve demokrasi

Demokrasinin en kısa tanımını Abraham Lincoln meşhur sözüyle halkın halk için halk tarafından yönetimi olarak yapmıştır. Ne var ki günümüzde yönetimleri demokratik olarak nitelendirilen devletlerin hiçbirinde kararlar doğrudan ve sadece halk tarafından alınmaktadır. Bireylerin özgürlüklerini koruyan modern anayasal sistemler oluşturulurken karar alma yetkisi halkın temsil edildiği parlamentolara bırakılmıştır. Başta, seçen-seçilen/halk-temsilci arasında yurttaşlık hakları bakımından önemli farklılıklar üzerine inşa edilmiş olan temsili demokrasilerde zamanla bu farklılıklar eşit yurttaşlık temeline oturtulmuştur. Bu süreç içinde siyasal partilerin yavaş yavaş siyasal hayata egemen olmaları, temsili demokrasilerin işleyişinde krizli bir dönemi beraberinde getirmiştir. Bu kriz özellikle parlamenter hükümet sistemi uygulanan devletlerde (bu hükümet sisteminin ortaya çıkış tarihiyle çelişen şekilde) “yasama-yürütme bütünleşmesi” şeklinde görünür bir hal almıştır.[v] 20. yüzyılın ilk çeyreğinde kendisini iyice hissettiren bu krizi önemli ölçüde aşmış olan devletler bugün yönetimleri tereddütsüz şekilde demokratik olarak nitelendirilen devletlerdir. Parlamento içinde siyasal çoğulculuğa dayanılması, kararların müzakereci yöntemlerle alınması, sorumluluk mekanizmalarının etkinleştirilmesi gibi önlemler ve yöntemler bu devletlerde yasamayı, yürütmenin “noter”i olmaktan çıkarmakta, siyasal sistemlerine sadece seçime indirgenmiş olmayan “demokratik” nitelik kazandırmaktadır. Bu çerçevede demokrasi ile hükümet sistemi arasında değil demokrasi ile yasama işlevi arasında doğrudan ve sıkı bir bağ bulunduğu görülmektedir.

Parlamentolararası Birlik (IPU) tarafından 2006 yılında hazırlanmış olan 21. Yüzyılda Parlamento ve Demokrasi: İyi Uygulamalar Rehberi’nde yasama ve demokrasi arasındaki bağı kuran ölçütler yer almaktadır.[vi] Bu ölçütler parlamentonun toplumdaki çoğulculuğun temsilcisi olması; yasama çalışmalarının medya aracılığıyla yurttaşlara açıklığı ve yasama işleyişinde şeffaflık; sivil toplumun ve yurttaşların yasama faaliyetlerine dâhil olma imkânını sağlayan parlamento çalışmalarına ulaşılabilirlik; parlamenterlerin görevleri bakımından seçmenlere hesap verebilirliği ve demokratik kurallara uygun bir iç yönetim ile parlamentonun tüm toplumun yararına uygun olacak şekilde gerçekleştireceği denetim işlevinde etkinlik olarak sıralanmaktadır.

Demokratik bir yasama süreci için dünyada alınan önlemler

Karşılaştırmalı hukuka bakıldığında her demokratik devletin anayasal sisteminde yasamanın işleyiş ve işlevini çoğunluk kuralına bağlamayan, bu itibarla da yasamanın güçlü olmasını sağlayan düzenlemelere yer verildiği görülmektedir. Çalışmanın amacı bakımından ayrıntıya girmek mümkün olamasa da önemli birkaç örneğe yer vermek gerekmektedir. Birleşik Kralllık’ta her turda en az oy alan adayın elenmesiyle Avam Kamarası Başkanı’nın (Speaker) belirlenmesi iki partili parlamentoda yasama çalışmalarının yönetiminde tarafsızlığı sağlamaktadır. Amerikan yasama sürecinde kanun tekliflerinin komisyon görüşmelerinin halka açık yapılarak yurttaşların konu hakkında söz alabilmesi yasama çalışmalarının şeffaflığını ve bunlara demokratik katılımı güvence altına almaktadır. Fransa örneğinde denetim görevi gören komisyon başkanlarının muhalefetten belirlenmesi ve Almanya örneğinde birinci meclisin kendiliğinden veya üyelerinin dörtte birinin (nitelikli azınlık) isteği üzerine zorunlu olarak soruşturma komisyonu kurulabilmesi, yasamanın denetim yetkisini ve muhalefetin anayasal işleyişteki konumunu güçlendirmektedir. İtalya’daki yasama komisyonların oluşum ve işleyişi çok partili parlamentoda müzakereye dayalı ve nitelikli bir yasama faaliyetinin hayata geçirilmesini sağlamaktadır. Anayasal organlara parlamentoda bulanan siyasi partilerin mümkün olduğunca temsil edilmesini sağlayan İsviçre sistemi ise anayasal yapının gerçek bir demokratik temsile dayanmasını mümkün kılmaktadır.

Bu örnekler parlamentoda temsil edilen siyasi parti sayısı ve hükümet sistemi birbirinden oldukça farklı olan demokratik devletlerin yasama organlarının işlevlerini yerine getirirken dayandıkları temel anayasal ve içtüzük kurallarının yukarıda yer alan demokratik işleyiş, güçlü temsil, şeffaflık ve katılımcılık ölçütlerinin birçoğuna uyduğu gözlemlenmektedir. Bu çerçevede Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin (TBMM) İçtüzüğü değerlendirildiğinde ise benzer bir sonuca varabilmek pek mümkün değildir. [vii]

TBMM İçtüzüğü’ne ilişkin tespit ve öneriler

Genel tespit:

Öncelikle İçtüzük kurallarının demokratik bir yasama çalışması üretmekten uzak olması onun Osmanlı hukukuna dayanan geçmişinden kaynaklanmaktadır. Şöyle ki içtüzük kurallarının zaman bakımından uygulanması hakkında karşılaştırmalı hukukta her yasama dönemi yasama içtüzüğünün yenilenmesini kabul eden devletler olduğu gibi içtüzüğün onu yapan parlamentodan sonraki dönemlerde de geçerliliğini sürdürmesini tercih edenler de bulunmaktadır. Türk hukuku açısından ikinci tercihin benimsendiği görülmekle beraber içtüzük hükümlerinin zaman içinde gerçekleşen temel siyasal sistem değişikliklerine parlamento içinde çoğulculuğu, katılımcılığı ve müzakereci süreçleri kuracak şekilde uyarlanmamış olmasından kaynaklanan bir zafiyeti barındırmaktadır.[viii]

Yürürlükte olan İçtüzüğün 1982 Anayasası döneminde 12 kere değiştirilmiş olması bu durumu bertaraf etmemiş; gerek komisyon gerek genel kurul çalışmalarında alınan kararlarının adeta sayısal güce dayanan bir dayatma niteliğinde ortaya çıkmasını önlenememiştir. Özellikle milli mücadele döneminin en temel kazanımı olan asli, ilkel, genel kanun yapma yetkisini cumhurbaşkanlığı kararnameleriyle (CBK) aşındıran 2017 tarihli anayasa değişikliği sonrası İçtüzük’te yapılan son iki değişiklik yasama organının anayasayla zayıflamış olan işlevlerini yürütme karşısından güçlendiren düzenlemeler getirmemiş, bu yönde bir etki doğurabilecek içtüzük teklifi de reddedilmiştir.[ix]

İçtüzük kurallarının yasama organı içinde çoğunluk-azınlık arasında dengeli demokratik bir işleyişi sağlamayan niteliği 2017 anayasa değişikliğinden önce de parlamento içinde önemli “demokrasi açığı” yaratmaktaydı. 2017 değişikliğiyle ortaya çıkan monokratik siyasal yapı, parlamentonun işleyiş ve işlevleri üzerinde yürütmenin önceden var olan etkisini devam ettirmektedir. Zira yürütme gene (cumhurbaşkanının genel başkanı olduğu) çoğunluk partisi ve onu destekleyen ittifak aracılığıyla parlamento çalışmalarına egemen olmakta; azınlıkta kalan siyasal görüşler ne karar ne de denetim işlevlerine etki edebilmektedir. Bu çerçevede yasama içi demokrasi sorunu derinleşmiş şekilde devam etmektedir. Bu sorunun çözülebilmesi için TBMM’nin işleyiş ve işlevlerinde özerkliğini sağlayacak anayasa değişikliği ile bunu tamamlayacak yeni bir içtüzük yapılması mutlak bir gereklilik olarak ortaya çıkmaktadır.

Yasama işlevlerine dair tespitler:

Yasa yapma işlevine bakıldığında, kanunlaşan tekliflerin sadece çoğunluk partisi milletvekillerinden geldiği; bunların neredeyse hepsinin doğası dışına çıkarılan torba kanun şeklinde olduğu ve temel kanunların görüşülmesi usulü uygulanarak hızla yasalaştırıldığı görülmektedir.[x] Bu durum öngörülebilir, bilinebilir, açık şekilde nitelikli yasa yapma tekniğiyle bağdaşmamaktadır. Karşılaştırmalı hukukta bakıldığında Almanya, Fransa, İsviçre gibi devletlerde yürütme organından gelen taleple yasama faaliyetinin hızlandırılması mümkün olup, bu yola başvurulması halinde yürütmenin sorumluluğuna gidilebilmesini sağlayan anayasal düzenlemelere tabi kılındığı görülmektedir. Hükümet sistemleri yürütmenin yasamaya karşı siyasal sorumluluğu esasına dayanan bu ülkeler dışında demokratik işleyişe sahip olan ABD Başkanlık sisteminde iki partili parlamento ve çoğunluk kuralı esas olmasına rağmen, bu durum Türkiye’deki gibi bir hızlı yasama çalışmasına ve çok sayıda yasal düzenleme kabul edilmesine sebep olmamaktadır. 2019-2021 yılında Kongre’ye 14.148 kanun teklifi (bill) sunulmuş, bunların sadece 333’ü kanunlaşabilmiştir (became law).[xi] Yüzde iki buçuğa yaklaşan bu oranın son otuz beş yıllık dönemlere bakıldığından en fazla yüzde yediye yükseldiği görülmektedir.[xii] Bir siyasi parti çoğunluğunun, Kongrenin her iki kanadına hakim olsa dahi istediği tüm kanun tekliflerini kanunlaştıramadığını ortaya koyan bu istatistik yasama sürecine hakim olan niceliği değil niteliği göstermektedir. Özellikle komisyon incelemelerinin katılması ve müzakereye dayanan niteliği, kabul oylamasında üye tamsayısının salt çoğunluğunun aranması her talebin kanun haline gelmesini engellemektedir.

Karar organları olan parlamentolar, kanun adı altında genel düzenleyici işlemler yapma işlevlerinin yanında anayasaların belirlediği başka alanlarda karar yetkilerini de ellerinde bulundurmaktadır. 1982 Anayasası da özel konularda TBMM’yi karar/onay organı olarak belirlemiştir. Anayasa’nın belirlediği bu alanlara karşılık gelen içtüzük hükümlerine bakıldığında bunların anayasa hükümlerinin tekrarı oldukları; bu sebeple de genel kurulda alınan TBMM kararının, yürütme organının iradesinin şekli bir onay işleminden ileriye gitmediği görülmektedir. Örneğin 1982 Anayasası’nın 92. maddesi gereğince silahlı kuvvetlerin yurt dışı görevlere gönderilmesine ilişkin yürütmenin siyasal takdiri TBMM’nin onayına bağlıdır. Bir örnek dışında[xiii] bugüne kadar TBMM’ye sunulan kapsam, konu, süre ve maliyet unsurları tamamen belirsiz olan bu tezkereler, yapılan görüşmelerin ardından olduğu gibi onaylanmıştır. Oysa ABD ve Almanya örneklerinde, yürütmenin bu yetkisi hem Kongre hem de Bundestag tarafından herhangi bir açık anayasal dayanak bulunmamasına rağmen yasama işlemleriyle sınırlandırılmıştır. İlki Vietnam savaşı sonrası Başkanın vetosu üçte iki çoğunlukla geri çevrilerek kabul edilen ve Başkan’a Kongre’den izin alma ve Kongre’ye raporlama zorunluluğu getiren 1973 tarihli War Powers Resolution[xiv] ile gerçekleşmiştir. İkincisi ise federal hükümetin yasamanın bilgisi olmadan ABD’nin Irak’a müdahalesine hava kuvvetleriyle destek veren kararının Federal Anayasa Mahkemesi’ne götürülmesi sonrasında da yürütmenin silahlı kuvvetlerin kullanılmasına ilişkin talebinde görev açıklaması, süresi, maliyeti, yasal dayanağı, görevlendirilecek asker sayısı vb. unsurların yer alması ve Meclis’in onayının alınması zorunluluğunu getiren 2005 tarihli Silahlı Kuvvetlerin Kullanılmasına İlişkin Karar Parlamento’nun Katılmasına İlişkin Kanun’[xv]la gerçekleşmiştir. Bu çerçevede sadece silahlı kuvvetlerin kullanımında değil, 1982 Anayasası’nda TBMM’nin onayına bağlı olan tüm konularda yürütmenin yasamadan onay isterken uymak zorunda olduğu hukuki ölçütlerin belirlenmesi yasamanın bağımsızlığına temel sağlayacaktır.

TBMM’nin 1982 Anayasası’nın belirlediği kurumlara üye seçmesine ilişkin kurallar anayasada yer alan hükümler dışında içtüzükte özel kurallara bağlanmadığından, üye belirleme sürecinde şeffaf ve müzakereci, oylamasında da katılımcı yöntem eksiklikleri bulunmaktadır. Demokratik hukuk devletini ayakta tutan yargı bağımsızlığı kuralının kurumsal güvencesi olan Hâkim ve Savcılar Kurulu’na TBMM tarafından seçilecek yedi üyenin belirlenmesine ilişkin gerek komisyon gerekse genel kurul aşamaları bunun en güncel ve olumsuz örneğini ortaya koymuştur.[xvi] Üyeler 1982 Anayasası’nın 95. maddesinde yer alan “… siyasî parti gruplarının, Meclisin bütün faaliyetlerine üye sayısı oranında katılmaları…” kuralına uymayan şekilde belirlenmiştir.[xvii] Takvimi belli olan bu seçimlerin nasıl yapılacağı, önceden bu konuya özel içtüzük kuralları ile belirlenebilirdi. Örneğin yeni İçtüzük hükümleriyle, İsviçre’de yürütme organı olan Federal Konsey’in yedi üyesinin birinci meclis tarafından önce 2+2+2+1 şeklinde seçilmesini öngören formülün mecliste temsil edilen siyasi parti sayısının artmasıyla 2+2+1+1+1 olarak güncellenmesiyle beş partinin yürütmede temsilini sağlayan yönteme benzer bir usulün HSK üyeleri seçimin için kabul edilmesi ve her bir üyenin ayrı ayrı oylanarak liyakati ve uzlaşıyı öne çıkaracak şekilde üçte iki çoğunlukla seçilmesi mümkün olabilirdi.

TBMM’nin bilgi edinme yollarından olan genel görüşme ve meclis araştırmasına ilişkin kuralların, 2017 yılındaki anayasa değişikliğinden önce de var olan ancak bu değişiklikten sonra daha da büyüyen bir denetimsizlik sorunu haline gelmesi, verilen önergelerin genel kurulun kabulüne bırakılmasından kaynaklanmaktadır. Bir başka deyişle, parlamentodaki çoğunluğun kabul etmediği hiçbir konuda genel görüşme açılması veya meclis araştırması yapılması mümkün olamamaktadır. Bilgi edinme yollarının işleyişini çoğunluğun iradesine bağımlı kılan bu içtüzük düzenlemeleri sebebiyle yürütme işlevinin halk adına kamusal takibi, cumhurbaşkanının (2017 öncesi başbakanın) genel başkanı olduğu parlamento çoğunluğunun (ya da onu destekleyen siyasal ittifakın) engellemesi ya da devamlı ötelemesi sonucunda etkin şekilde yapılamamaktadır.[xviii],[xix] Yasamanın bilgi edinme ve denetim işlevlerinin kuvvetlendirilmesi bakımından yazılı soruların ve cevapların Fransa’da olduğu gibi resmi gazetede yayımlanması kamusal takibi sağlayacağından hesap verilebilirliği arttıracaktır. Almanya’da örneğindeki meclis toplam üye sayısının dörtte biri oranında milletvekilinin verdiği önergeyle soruşturma açılması zorunluluğuna benzer şekilde, gerek genel görüşme gerekse meclis araştırması açılması sürecinde; önerge verilebilmesi için yeterli sayının bu yola başvurmak için bir engele dönüşmeyecek şekilde arttırılması fakat belirlenen sayıya ulaşan önergelerin doğrudan sonuç doğurmasının kabul edilmesi ve mali ve cezai denetim komisyon başkanlarının muhalefetten belirlenmesi TBMM’nin bilgi edinme ve denetim yetkilerini güçlendirecektir.

Milletvekillerinin statülerini ilgilendiren kurallar aslen yasama organının özerkliğini ve parlamento içinde muhalefetin varlığını koruyan düzenlemelerdir. Öyle ki bu kurallar çoğulculuğa dayalı demokratik işleyişin parlamento içindeki yansımasıdır. Oysa milletvekillerinin sıfatlarının kesin hükme bağlı olarak düşürülmesine veya yasama dokunulmazlığının kaldırılmasına ilişkin 1982 Anayasası’ndaki ile TBMM içtüzüğündeki düzenlemeler ve usul sadece temsilcilerin değil onları seçenlerin de siyasal tercihlerine keyfi şekilde müdahale edilmesine imkân tanıyan niteliktedir.[xx] Hukukun üstünlüğünü esas alan gerçek demokrasinin temellerini oluşturan seçme ve seçilme haklarının seçim öncesi ve sırasında olduğu gibi seçimlerden sonra da parlamento içinde korunması mutlak bir zorunluluktur. Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi’ne (AİHM) göre seçilme hakkı aday olmanın yanında bir kez seçildiğinde temsil hakkını (da) güvence altına almaktadır.[xxi] Milletvekillerinin statülerini ilgilendiren bu durumlar seçme seçilme haklarının sınırlandırılması niteliğinde olduğundan, söz konusu düzenlemelerde AİHM’in kararlarında belirttiği şekilde Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’ne taraf devletlerin takdir hakkı bulunmaktadır. Ancak devletler bu hakları, özlerine dokunmaksızın, ancak demokratik toplumda zorlayıcı meşru bir sebebe bağlı olarak ve ölçülü şekilde sınırlandırabilir. Bu itibarla milletvekilliğinin düşürülmesinde ve yasama dokunulmazlığının kaldırılmasında ortak kurallardan bahsedilemese de[xxii] milletvekilliğinin düşürülmesi ve yasama dokunulmazlığının kaldırılması konularında uyulması gereken temel esaslar bulunmaktadır. 1982 Anayasası’nın 83. ve 84. maddelerinde belirtilen sebeplerle milletvekillerinin statülerini ilgilendiren kuralların ve bunlarla ilgili TBMM İçtüzüğü hükümlerinin seçilme hakkının özüne dokunmayan, demokratik toplumda zorlayıcı meşru amaca bağlı olarak elverişli, gerekli, orantılı ve etkili başvuru yollarını öngörecek şekilde yeniden düzenlenmesi parlamento içinde demokrasinin muhafazası için mutlak bir gerekliliktir.

Sonuç olarak, mevcut İçtüzük kuralları, TBMM’nin 1982 Anayasası tarafından tanınmış olan temel işlevlerini 2017 öncesinde olduğu gibi parlamentodaki çoğunluğa ve dolaylı olarak da yürütme organına tabii kıldığından yasamanın bağımsızlığını güvence altına almamakta; yasamanın temsil işlevini, şeffaflığını, etkinliğini engelleyerek demokrasiyi zedelemektedir.

Tüm bu tespitler ışığında içtüzük konusunda öncelikli olarak 1982 Anayasası’nda yasamaya işlevsel bağımsızlığını kazandıracak esaslı değişiklikler yapılması kaçınılmazdır. Bununla birlikte yasama çalışmalarını karşılaştırmalı hukuk örneklerindeki gibi çoğulcu, katılımcı, müzakereci yöntemlere dayandıracak, yürütmenin denetlenmesini mümkün kılan etkin araçlarla yasamayı güçlendirecek ve böylece parlamento içinde demokratik işleyişi kurarak anayasal demokrasiyi güçlendirecek yeni bir içtüzük yapılmalıdır.